La Cámara de Diputados de Brasil aprobó, la noche del martes 17 de diciembre, la creación de un impuesto especial para los refrescos y las llamadas “aguas saborizadas”. Fue un desenlace sorprendente, después de dos años de idas y vueltas, movilización de organizaciones de la sociedad y maniobras de última hora de la industria.

Estos productos figurarán en la lista de artículos nocivos para la salud aprobada en el marco de la reforma tributaria, junto a las bebidas alcohólicas, los automóviles y los productos de tabaco. Se espera que el presidente Luiz Inácio Lula da Silva sancione el texto, haciendo que Brasil sea el 118º país o territorio en implementar una tasa sobre bebidas azucaradas, según un informe del Banco Mundial. Con la incorporación de la población brasileña, casi el 60 % de la población mundial vive en lugares donde se aplica este tipo de tributación.

El texto final abarca los refrescos endulzados con azúcar, pero también los productos light y cero. Este es un aspecto importante para evitar que el consumo se desplace de los refrescos azucarados hacia productos que también tienen un potencial dañino.

¿Por qué esto es importante?
Un documento elaborado en 2020 por el Banco Mundial enumeró cuatro efectos positivos derivados de este tipo de impuesto: aumento de los precios, aumento del conocimiento público sobre la nocividad de estos productos, estímulo para reducir el uso de azúcar por parte de la industria y generación de ingresos públicos.

“La magnitud y la naturaleza de estos efectos varían según el porcentaje del impuesto, la estructura, el alcance de los productos cubiertos y las características de tributación de una determinada jurisdicción. Los efectos varían entre grupos de la población, ubicación geográfica, tipos de comercio, categorías de bebidas y tamaño de los envases”, señalan los investigadores responsables.

Una victoria improbable
La aprobación del impuesto en Brasil ofrece varias reflexiones para quienes promueven la incidencia política ante gobiernos y formuladores de políticas públicas. Al igual que ocurrió en México hace una década, fue una oportunidad política bien aprovechada que revirtió una derrota que parecía segura. Vale la pena volver al comienzo de esta discusión para entender el contexto.

El texto enviado al Congreso en abril por el Gobierno de Lula era tímido en relación a los ultraprocesados. Mientras las organizaciones de la sociedad pedían que estos productos en su totalidad pagaran un impuesto selectivo, el Ministerio de Hacienda aceptó solo incluir los refrescos, dejando fuera las versiones light y cero y otras bebidas azucaradas, así como todas las demás categorías de ultraprocesados. Estaba claro que esta no era una prioridad para el Gobierno: si el Congreso rechazaba la propuesta, no se haría un gran esfuerzo de negociación para mantenerla.

Las condiciones políticas del Gobierno de Lula eran muy adversas. El Congreso brasileño está dominado por la llamada “bancada ruralista”, una agrupación que representa el agronegocio y que tiene una clara intersección con la ofensiva de extrema derecha en curso en el país. Actualmente, esta bancada controla directamente 290 escaños en la Cámara de Diputados, de un total de 513, y 50 en el Senado, de un total de 81. Es decir, sin necesidad de articular con otros, los ruralistas tienen votos suficientes para aprobar proyectos de ley.

En los últimos años, se hizo evidente que esta bancada había comenzado a actuar también en nombre de las industrias alimentarias en general (y no solo de la industria de la carne o de la leche, como se esperaría). Los ruralistas intentaron revocar la Guía Alimentaria para la Población Brasileña, que irrita al sector privado por recomendar evitar el consumo de ultraprocesados. También lucharon contra la adopción de etiquetado de advertencias en la parte frontal de los envases.

Y ahora, se articularon para intentar sacar los refrescos del impuesto selectivo. Después de una primera aprobación en la Cámara, la reforma tributaria quedó detenida en el Senado durante las elecciones municipales de octubre. En noviembre, al retomar las discusiones, prácticamente todas las enmiendas en ese sentido provinieron de senadores vinculados a la Frente Parlamentaria de la Agropecuaria, la coalición que da nombre oficial a la bancada ruralista.

La semana pasada, sorpresa. Durante la votación en la Comisión de Constitución y Justicia, un parlamentario propietario de una industria de snacks y galletas presentó una enmienda para sacar los refrescos del texto. Vanderlan Cardoso consiguió el apoyo inmediato del líder de su partido, Otto Alencar, cuyo hijo también es dueño de una fábrica de ultraprocesados. Alencar ha realizado varios eventos junto a Victor Bicca, representante del lobby de Coca-Cola y presidente de la Asociación Brasileña de la Industria de Refrescos y Bebidas No Alcohólicas (Abir).

La propuesta de Cardoso fue prontamente aceptada por el relator, Eduardo Braga, un senador que ha sido central en las victorias obtenidas por Coca-Cola y Ambev en el Legislativo. Cuando se trata de modificar la tributación de los refrescos y un esquema de exenciones fiscales que involucra a estas dos empresas, Braga es siempre uno de los primeros en oponerse. El parlamentario añadió un descuento del 25 % en el impuesto selectivo para las empresas que promovieran “acciones de mitigación” –aunque el texto no definía qué serían estas acciones ni cómo se medirían.

Al día siguiente, el Senado aprobó el texto de la reforma tributaria. Además de estos puntos, preveía una reducción de impuestos para la fabricación de galletas. En ese momento, parecía difícil que los refrescos volvieran a figurar en la lista del impuesto selectivo.

Pero se presentó una oportunidad…
Según el nuevo modelo tributario, Brasil tendrá un impuesto único. Entonces, todo lo que se añade o se quita de la lista de exenciones afecta el monto de la tasa final. Una serie de absurdos aprobados en el Senado había elevado esta tasa, que quedaría por encima del 28 %. Estaba claro para el Gobierno que algo tenía que salir de esa lista.

Además, el relator, Reginaldo Lopes, es del mismo partido de Lula. Una persona más abierta a escuchar a las organizaciones de la sociedad civil que Eduardo Braga, y más cercana al diálogo con el Ministerio de Hacienda. Incluir las bebidas azucaradas en el impuesto selectivo aseguraría una reducción en la tasa final –exactamente lo que necesitaba el Gobierno.

Marcello Baird, coordinador de defensa de la ACT Promoción de la Salud, ha participado en los últimos años en las movilizaciones para que Brasil implementara un impuesto sobre estos productos. Para él, el hecho de que el Senado haya realizado una serie de cambios fue fundamental para revertir la situación en la Cámara. “El texto había sido enviado por el Gobierno con la previsión de tributar los refrescos. Y salió así de la Cámara. Entonces, hubo un compromiso tanto del relator como del Gobierno de restituir el apartado relacionado con los refrescos.”

La amplitud de la reforma tributaria también es un punto relevante. En algunos momentos, el hecho de que haya tantos intereses corporativos en juego crea dificultades para llamar la atención sobre temas específicos, como es el caso de los ultraprocesados. En otros momentos, este gran conjunto de temas funciona a favor: como el relator aceptó reincorporar los refrescos al texto, fue la industria la que tuvo que correr para intentar aprobar un cambio separado para suprimir ese apartado. Algo difícil, en medio de tantas cuestiones en juego.

Al final, la Cámara tuvo que decidir si aprobaba el texto de Lopes o el texto recibido del Senado, con todos sus problemas. Esta votación en paquete favoreció que no hubiera espacio para una nueva operación de eliminación de los refrescos.

Reservas

Pero no todo está garantizado: la definición de las reglas para fijar las tasas de cada producto dependerá de la aprobación de un nuevo proyecto de ley. “Esta será una lucha difícil. Tendremos que articular fuerzas para conseguir esta aprobación”, argumenta Baird. Es decir, sin esta nueva etapa, el texto aprobado esta semana por la Cámara no tendrá aplicación práctica: existirá la previsión de creación de un impuesto, pero sin las reglas que lo hagan efectivo.

Además, la definición de impuestos ha sido objeto de lobby sobre la Receita Federal (organismo gubernamental de Brasil encargado de la administración y supervisión de la política fiscal y tributaria del país) por parte de varias corporaciones, que a veces logran frenar aumentos con el argumento de que esto favorecerá el comercio ilegal o perjudicará a la población más pobre. El paquete de cigarrillos, por ejemplo, pasó ocho años sin reajustes y aún es muy barato en comparación con otros países.

Finalmente, hay problemas en otros puntos del texto aprobado por la Cámara. A partir de ahora, Brasil tendrá una canasta básica fiscal, con dos tasas: productos esenciales estarán totalmente exentos, y algunos otros productos tendrán una reducción del 60% en el impuesto. Una de las cuestiones es que las categorías tributarias no hacen distinciones sobre la salud de los productos, ni distinguen entre procesados y ultraprocesados. Es el caso, por ejemplo, de los quesos y las pastas (los fideos instantáneos podrían quedar exentos de impuestos). En la categoría de tasa reducida figuran productos como extractos de tomate y panes de molde, que, por regla general, son ultraprocesados.